广州番禺：“三集中、三提升”绘就全域土地综合整治新画卷

　　番禺区地处粤港澳大湾区地理中心，位于“两洋南拓”与“两江东进”交汇点、广州活力创新轴与广佛莞联动的关键节点，是岭南文化重要的发源地，也是大湾区最具投资活力与发展潜力的区域之一。为促进城乡土地资源有序有效流动和高效集约配置，为新质生产力、先进制造业腾空间、创活力，推动“百千万”高质量发展工程和“绿美番禺”生态建设，破解空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题，番禺区正以坚定决心和有力举措实施全域土地综合整治目标。结合地处珠三角超大城市、城镇化水平高及空间碎片化的发展特点以及创新、产业、生活圈、文化服务等发展优势，番禺区正聚焦“三集中、三提升”(耕地集中、产业集中、村庄集中，多元生态质量提升、人居环境提升、土地利用效率提升)，打造“良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美”的土地利用保护新格局，统筹生产生活生态协同高质量发展、推动乡村振兴，助力实现“湾区智造创新高地 岭南山水花园城区”的目标愿景。
 

　　锚定目标，推动三生格局再优化
 

　　以规划为引领，构建从规划到实施全流程的番禺区国土空间规划体系，落实广州市“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”空间发展方针，围绕国土空间总体规划“两轴两带四中心”空间发展格局，引导村庄布局、重点产业用地空间集聚，土地利用效率提升。衔接省、市耕地保护专项、番禺区全域土地综合整治规划、产业规划、绿色基础设施规划、生态廊道等专项规划，以“三集中、三提升”为重点统筹考虑项目谋划和空间安排，优化三生格局和人地关系。制定番禺区全域土地综合整治实施方案，整治实施期限为四年(2024—2027年)，共安排六类68个子项目，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复，强化子项目实施计划执行，打通规划落地“最后一公里”。
 

　　“三集中、三提升”：探索番禺实践新模式
 

　　番禺区以“三集中、三提升”为重点，全面推进全域土地综合整治，为高质量发展提供坚实保障。
 

　　(一)“耕地集中+多元生态质量提升”模式
 

　　完善“区镇两级耕地恢复、跨镇(街)耕地恢复”的工作机制，整合多方资源形成整治合力，引进国企开展耕地恢复和规模化种植都市水稻田工作，结合高标准农田建设，推动耕地集中整治区示范建设，并撬动政策金融支持工具，打造现代化规模化的万亩标准水田，推动现代生态农业发展。通过政府统筹、多方筹措、社会资本导入方式，实施“万亩良田开垦计划”，以耕地集中整治区建设和都市水稻田种植引领实现零散耕地集中和质量提升，2023年至今累计新增耕地面积约6000亩，形成1个千亩方、13个百亩方，耕地集中连片度提升6%，质量等别提升1.3%。
 

　　结合番禺区岭南水乡的特点以番禺区“三横一纵”四条重点水系及城乡河涌治理为引领，融入绿基网络，扎实推进大夫山森林公园迁地保护示范区建设项目、化龙运河修复治理项目、大陆海岸线修复等各类整治修复项目。推动番禺区山水林田湖海一体化生态修复，打造番禺区优质绿色生态空间。
 

　　例如，大夫山森林公园迁地保护示范区建设项目，着力打造国家级榕树主题公园，结合亚热带常绿阔叶林种质资源库、超大城市森林生物多样性示范园、榕属植物科研科普基地三大功能，融合展示岭南园林风貌，探索人与自然和谐共生现代化“广东样板”。2024年9月挂牌成立广州国际榕属植物研究中心，保育榕属植物已达108种、全域榕属植物株数已增加至14000余株；2025年3月，广东省首个志愿服务主题公园在番禺大夫山森林公园揭牌。城园融合方面，以大夫山、孖岗、滴水岩等自然文化资源为核心，联动环山片区，整体谋划大夫山、孖岗、滴水岩及环山片区品质提升，推动生态与城市功能互补，实现城园融合，为市民打造便捷、高品质的生活休闲空间。
 

　　番禺区实施渔港清澈、治水治污三年攻坚行动，推进生态修复。近年来已完成净水厂新(扩)建、雨污分流改造等工程，完成121条村居项目，2025年污水收集率较2024年提升7.8%，污染物削减效能显著增强。坚持开展海岸保洁、海洋保护、海洋生物多样性保育，深入推进海鸥岛、大刀沙等美丽海岛、美丽江海岸、和美渔村建设，整治上下涌、砺江涌一河两岸的棚房400多栋并铺设污水管网，对砺江涌两岸3500米岸线进行生态化改造，从源头解决了多年来渔民生活污水处理问题，极大改善了渔港的环境状况，实现人居环境和生态环境双治理。
 

　　番禺区大陆海岸线生态修复项目完成了红树林养护修复约13公顷，实施前为裸露浅滩、抛石破碎，存在驳岸防浪能力差的情况；通过红树林生境修复、红树林营造等方式，不仅改善了海鸥岛生态环境质量，构建了一个完善、稳定、多样的红树林生态系统，同时堤前红树林还能有效削弱海浪和风暴潮的冲击，提升了海堤生态减灾防护能力。同时在红树林海岸间隔设置养护通道，也为游客提供深入红树林的亲海空间，提升红树林海岸的宣传教育功能。
 

　　(二)“村庄集中+人居环境提升”模式
 

　　开展城中村更新改造优化城中村用地功能与布局，完善基础设施，集中安置拆迁村民，实现村庄集中。曾经的里仁洞村面临着“握手楼”林立、产业低端、公服匮乏等问题，人均公服设施用地仅为广州市标准的三分之一，消防、噪声、排污、内涝等问题突出，村委、村民改造意愿十分强烈。在全域土地综合整治的背景下，里仁洞村更新改造项目于2022年11月取得实施方案批复，6个月实现整村私宅签约率超80%，8个月首期复建安置房结构封顶，刷新广州超大型旧改项目纪录。项目通过先用储备地置换推动分散的19个自然村1800多栋的村民住宅搬迁至现代化安置小区集聚建设，在保障村民合法补偿权益基础上提供多种补偿方式，并将原有零散用地统筹布局新增配套设施、公共绿地并开展整治河涌，配备面向居住片区的196处公共服务及市政公用设施，涵盖区级青少年活动中心、文化艺术中心、综合医院、学校等，实现了里仁洞村的村庄布局优化和产业集聚，同步提升了长隆万博片区的公服设施水平和高质量发展，统筹“拆整结合、产业集聚、生态修复、文化保护”四大任务，形成特大城市城中村改造经验。目前，化龙镇柏堂村改造项目、南村镇罗边村旧村更新改造项目、番禺国家级沿海渔港经济区莲花山渔港核心提升项目安置区建设均参照此模式形成可复制的集中安置经验稳步推进。
 

　　结合推进“百千万工程”建设，强化城乡环境共治，推动美丽城市与美丽乡村建设深度融合。把美丽细胞建设融入城中村改造、城市更新全过程，推动城市环境品质持续全面提升，重点推进新水坑村、沙湾北村、桥山村、旧水坑村、大岭村等5个典型村人居环境整治项目，助力罗家村通过全域土地综合整治将闲置土地盘活打造为全龄友好型的生态公园。其中大岭村作为中国历史文化名村、番禺区重点打造的乡村振兴示范村，在保护传统历史风貌的同时改善乡村生活环境、完善基础设施与公共服务设施，恢复古村落格局、复兴场所、注入活力并推动文化创新传承，通过整治提升已成为全国八个入围2025年度联合国“最佳旅游乡村”之一，使历史文化保护与可持续发展和谐统一。
 

　　(三)“产业集中+土地利用效率提升”模式
 

　　为提升制造业发展水平，进一步拓宽生产力发展空间，加力提速培育高量级的制造业产业链，番禺区“因地制宜、突出特色”，充分发挥规划引领作用，以国土空间规划定格局，聚焦生产生活生态“三生”空间融合，实施“万亩千亿”攻坚行动，整备谋划狮子洋增长极专精特新企业集聚区、东西庄科技创新集聚区等六大产业园区，促进建设用地规模指标有序流动至这些重点平台，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，形成“万亩工业良田”，为新质生产力导入腾空间。番禺区以更新改造、村镇工业集聚区提升、工业提容等为切入点开展建设用地整理。以“工改工”和重点产业发展方向积极推进村镇工业集聚区更新改造，预计将释放并盘活存量建设用地面积约180多公顷；积极推进存量工业用地提容，已完成存量工业用地提容审批53宗、总用地面积2800多亩，目前已开工20个项目，预计将新增产业建设量190万平方米；同时紧抓村镇工业集聚区改造的政策红利及低效用地整治的工作要求，积极开展低效产业用地政策研究，探索“一区一策略”计划推动低效产业用地试点项目落地取得实效，既着产业升级和集体经济发展，又注重生态环境与公共服务完善。
 

　　其中，旧水坑村镇工业集聚区改造项目集聚新质产业，实现产业空间集约增效，将零散破碎的低效工业用地整合为约23公顷连片工业用地，更新改造后将打造集先进智造与公共服务于一体的产业升级示范基地，新增产业建设量约53万平方米，预计年产值增加约68亿元，补齐公共交通、民生安全等公共服务短板，切实提高村集体经济收益、提升片区整体品质。项目已进入实施阶段，并采取分期实施策略，妥善安置优质产业，确保滚动开发过程中优质产业不流失。
 

　　番禺国家级沿海渔港经济区莲花山渔港核心提升项目统筹渔港经济区与城乡发展格局，通过全域土地综合整治，推进渔民安置区集中建设与低效用地盘活，拓展产业发展空间，导入多元产业。计划总投资6亿元建设名优现代渔业产业园，推动渔业向科技化、集约化转型。打造渔业全产业链集群，以海大集团等渔业龙头企业为牵引，引进科技型、创新型企业，延伸种业、养殖、装备、冷链运输到精深加工的现代化海洋牧场全产业链。在推动渔业高质量发展的同时，提升渔港经济区产业附加值，增强产业竞争力。通过海上国内最大半潜式海洋牧场养殖平台、陆上新一代新能源车型、空中飞行汽车等先进技术赋能，实现跨领域、跨行业协同创新，促进渔港经济区产业多元化与创新发展。
 

　　创新赋能：激活土地开发新效能
 

　　一是构建“国企+多元金融”投融资方式。番禺区引进有实力的国企和社会资本积极参与全域土地综合整治，积极对接国开行、农发行等金融机构，借助金融赋能，注入政策性银行信贷资金，并撬动社会资本参与。为解决耕地恢复中市场参与动力不足、资金缺口等问题，推动区属国企实施并成功申请农发行约5.9亿元贷款授信，为耕地恢复提供稳定高效的实施路径。里仁洞更新改造项目依靠国企投融资优势引入企业自筹与银行贷款，引入国企和社会资本参与建设有力推动改造进程。渔港经济区项目以中央财政补助资金、专项债等形式获批约13亿元，吸引企业签约合作意向投资，撬动社会资本，形成“政府引导+市场主导”模式。旧水坑村镇工业集聚区改造、罗家公园建设等项目则发挥了村集体主动谋划的关键作用，由村整合资源安排自有资金推动建设；化龙运河修复治理、海岸线修复、柏堂村更新改造项目等也分别通过专项债、政策资金、农发行贷款授信等获取资金支持，拓宽多渠道资金推动整治项目的实施。
 

　　二是创新“土地置换+安置先行+多元补偿+数字签约”组合策略。通过政府储备地与村集体土地等价值置换方式，将政府储备用地先行用作首期复建住宅建设，支持旧村改造安置先行，并结合“政府统筹—国企实施—村民共决”模式，高效快速推进旧村改造。里仁洞村改造项目针对旧村改造周期长、拆迁签约慢的问题，创新“土地置换+安置先行+多元补偿+数字签约”组合策略，6个月实现整村私宅签约率超80%，8个月首期复建安置房结构封顶，刷新广州超大型旧改项目纪录。
 

　　三是实践“EPC+O”管理模式及“兜底收益+利润分成”收益分配机制。旧水坑村镇工业集聚区作为广州市首批9个村镇工业集聚区改造试点之一、首个“EPC+O” 村镇工业集聚区项目以及番禺首个完成“实施方案批复+招商落地+开发建设”全流程的示范项目。实践“EPC+O”管理模式、“兜底收益+利润分成”收益分配机制，推动低效工业用地向减量提效、“智能制造高地+产业社区”转型，破解“低效用地重整、产业能级跃升、集体经济倍增”难题。改造后项目预计将释放存量空间8倍以上，新增固投约14亿元，为破解土地利用低效开发、产权碎片化难题以及村镇工业集聚区更新改造“低成本、高效率、可持续”“市场化+共同富裕”提供了“番禺经验”。
 

　　番禺区正通过“落规划、腾空间、增耕地、优生态”等全域土地综合整治措施，聚焦“三集中、三提升”赋能乡村振兴和城乡融合发展，展示“来番禺 正当时”的发展机遇。未来，番禺区将继续坚持以人民为中心的发展思想，积极探索全域土地综合整治实施新路径，努力打造更多可复制、可推广的经验，绘就番禺生态宜居、产业兴旺、百姓幸福的新画卷。
 

　　供稿：广州市规划和自然资源局番禺区分局
 

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